202 - La gestion des parties prenantes dans les projets municipaux

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Tout projet organisationnel doit faire l’objet d’une démarche qui consiste à le sélectionner, le planifier, l’exécuter, en faire le suivi et le clôturer dans des conditions assurant son succès. Il est toutefois intrigant de constater que bon nombre de projets publics échappent encore à cette démarche rigoureuse. La recherche et l’expérience professionnelle soulignent que les projets du secteur public possèdent des caractéristiques différentes de celle des projets privés, ce qui les rend encore plus difficiles à terminer avec un niveau de succès élevé. Nous verrons que les projets publics municipaux sont vraiment de nature particulièrement complexe. Puis, nous regarderons les enseignements que l’on peut tirer de l’examen d’un certain nombre de projets municipaux pour saisir l’importance des interrelations entre les principales parties prenantes que sont les élus, les gestionnaires, les citoyens et les fournisseurs de biens et services dans les projets publics municipaux. Nous en conclurons que le degré de succès d’un projet se mesure d’abord par l’atteinte des objectifs du projet ainsi que par le respect de l’échéancier prévu et le respect du budget alloué. Mais, dans le cas des projets publics municipaux, la variable la plus importante demeure le niveau de satisfaction des parties prenantes au projet. Il s’agit d’abord, bien sûr, des citoyens à qui les résultats du projet sont destinés. Mais tous les autres intervenants, à tous les niveaux, doivent aussi y trouver leur bonheur. Jacques Desbiens est ingénieur, économiste et docteur en administration. Son expérience professionnelle a d'abord été acquise pendant neuf ans, soit de 1968 à 1977, dans des entreprises privées de conseil en gestion et de consultation en informatique où il a agi comme conseiller auprès de différents organismes publics et parapublics. De 1977 à 2009, il a été professeur et chercheur au département des Sciences économiques et administratives de l'Université du Québec à Chicoutimi où il fut le responsable local de l’extension du programme doctoral en Sciences de gestion de l’I.A.E. d’Aix-en-Provence. Il fut aussi directeur des programmes en gestion de projets pour l’UQAC, de 2000 à 2004, et, pour l’ensemble du réseau de l’UQ, de 2004 à 2008. Il a également été responsable académique du programme de maîtrise en gestion de projet offert par l’UQAC en Chine en partenariat avec trois universités chinoises de janvier 2002 à décembre 2013. Depuis le 1er janvier 2014, il agit comme chargé de cours dans ce programme. Il a aussi enseigné, une dizaine d’années, comme chargé de cours à l’Université Laval. Il est chargé de cours à l’ÉNAP depuis 1980. Il a aussi agi et continue d’agir, comme professeur invité ou chargé de cours, dans diverses universités dans le monde. Il intervient, de plus, fréquemment comme conseiller ou formateur pour divers organismes privés ou publics.
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  • 1. LA GESTION DES PARTIES PRENANTES DANS LES PROJETS PUBLICS MUNICIPAUX LES SECRETS D’UN PROJET RÉUSSI Jacques Desbiens, ingénieur, économiste et docteur en administration Chargé de cours et conseiller aux organisations à l’ÉNAP Chargé de cours à la maîtrise en gestion de projets de l’UQAC en Chine 4 avril 2017
  • 2. NOTRE OBJECTIF DANS CETTE CONFÉRENCE Nous rendre compte des conditions nécessaires pour avoir du succès dans les projets publics municipaux. Réaliser que la démarche structurée typique que propose le PMI, soit: bien sélectionner le projet, puis le planifier, l’exécuter, en faire le suivi et le clôturer, dans des conditions rigoureuses, tout cela est nécessaire à son succès. Mais nous découvrirons que l’élément essentiel est le niveau de satisfaction des parties prenantes au projet. Les citoyens à qui les résultats du projet sont destinés, bien sûr. Mais tous les autres intervenants, à tous les niveaux, doivent aussi y trouver leur bonheur. Cette conférence est basée sur le contenu du chapitre 13: Gestion des projets municipaux La dynamique des parties prenantes rédigé par l’auteur dans le cadre d’un volume collectif sur la gestion des projets publics publié par les PUQ en 2017. 2
  • 3. QUE VOIT-ON TROP SOUVENT AU SUJET DES PROJETS PUBLICS MUNICIPAUX? 3
  • 4. Publié le 27 mai 2013 à 17h02 | Mis à jour le 27 mai 2013 à 17h02 Sous-investissement et manque de planification à la Ville de Montréal PHOTO: ANDRÉ PICHETTE, ARCHIVES LA PRESSE KARIM BENESSAIEH La Presse Montréal a beau investir des centaines de millions dans ses réseaux d'eau et de voirie, leur état ne cesse de se dégrader. Pire, les projets se réalisent souvent sans plan d'ensemble et sans cohérence entre les services, révèle le rapport 2012 du vérificateur général. 4
  • 5. Publié le 30 mai 2013 à 05h00 | Mis à jour à 05h00 Un projet à n'en plus finir Annoncé en 2009, le service d'autobus rapide (SRB) sur le boulevard Pie-IX devait voir le jour en 2012. Il est maintenant prévu pour 2017. ILLUSTRATION FOURNIE PAR L'AMT FRANÇOIS CARDINAL La Presse Prévu en trois ans, le service d'autobus rapide sur Pie-IX nécessitera au moins neuf ans. Pourquoi? 5
  • 6. Publié le 30 mai 2014 à 08h39 | Mis à jour à 08h39 Voie de contournement du secteur Isle-Maligne Un projet plus cher et plus long LAURA LÉVESQUE (Alma) La voie de contournement du secteur Isle-Maligne, à Alma, coûtera près de 70 millions $ et sa construction ne commencera pas avant l'automne 2016. Ces estimations sont loin de celles de 2010 qui prévoyaient l'ouverture de l'axe routier en 2017, construit au coût de 38 millions$. 6
  • 7. Source: Serge Chapleau, La Presse, 9 juin 2016 7
  • 8. Source: Serge Chapleau, La Presse, 28 octobre 2016 8
  • 9. 9 VOYONS POURTANT CE QUE DISAIT UN PERSONNAGE FORT COMPÉTENT EN GESTION DE PROJETS IL Y A QUELQUES ANNÉES AU SUJET DU QUÉBEC ET DE MONTRÉAL.
  • 10. Gregory Balestrero, président du Project Management Institute, estime que le Québec est un leader en matière de gestion de projets. 10
  • 11. 11
  • 12. 12
  • 13. 13
  • 14. On s’est moqué de la gestion de ses operations (dans le Bye Bye 2016), mais pour consoler les gens de Québec (le maire Labeaume surtout…), il faut reconnaître que le degré de succès de la gestion de ce projet fut très élevé. Source: Journal Les Affaires, 4 juin 201614
  • 15. Je suis persuadé que vous voulez maintenant en connaître davantage sur les secrets d’un projet réussi dans le secteur public municipal. Alors, à titre de chercheur s’intéressant à la gestion de projets dans le secteur public municipal depuis plus de trente ans, permettez-moi de vous présenter “Deux ou trois choses que je sais d’elle” 15
  • 16. 16 Les caractéristiques des projets publics La gestion de projets et la gestion des opérations courantes sont menées en parallèle dans les organisations pour réaliser la mission de celles-ci et atteindre leurs objectifs stratégiques. Les projets du secteur public ont cependant des caractéristiques différentes de ceux du secteur privé. On reconnaît généralement surtout les particularités suivantes: 1. «Des contraintes légales supplémentaires qui peuvent avoir des impacts significatifs sur les projets du secteur public… 2. Les gestionnaires de projet ont des comptes à rendre à beaucoup de parties prenantes au-delà du client immédiat… 3. Les projets publics sont financés avec des fonds publics.» Source: Project Management Institute (2006), Government Extension to the PMBOK Guide Third Edition, Four Campus Boulevard, Newtown Square, Pennsylvania 19073-3299, USA, pp. 5-6
  • 17. 17 1. Les administrations gouvernementales établissent des lois et des règlements qui mettent des limites claires sur l’administration gouvernementale, le leadership exécutif et les ministères, les agences et les départements…
  • 18. 18 2. De plus, dans les projets gouvernementaux, les gestionnaires de projet ont des comptes à rendre à beaucoup de parties prenantes au-delà du client immédiat… Tous ces participants au processus de reddition des comptes peuvent avoir le droit de remettre en question ou de critiquer les décisions prises par les gestionnaires de projet dans les projets du secteur public…
  • 19. Publié le 13 septembre 2014 à 08h57 | Mis à jour à 08h57 Ferrandez contre l'aménagement d'un stationnement... à Tadoussac PHOTO PATRICK SANFAÇON, ARCHIVES LA PRESSE BRUNO BISSON La Presse Le maire de l'arrondissement Le Plateau-Mont-Royal, Luc Ferrandez, a porté son combat contre l'envahissement de l'automobile jusque dans la Côte-Nord, cette semaine, en demandant au ministère des Transports du Québec (MTQ) d'abandonner un projet de stationnement qui exigerait l'expropriation de six maisons patrimoniales, à l'entrée de Tadoussac. 19
  • 20. Publié le 25 septembre 2014 à 08h18 | Mis à jour à 08h18 Le maire de Tadoussac rassure Ferrandez PHOTO ARCHIVES LA PRESSE BRUNO BISSON La Presse Le maire de Tadoussac, Hughes Tremblay, a tenu à rassurer hier son homologue du Plateau-Mont-Royal, Luc Ferrandez, sur son intention de protéger les maisons patrimoniales de sa municipalité, menacées par un projet d'aire d'attente pour le traversier reliant Tadoussac à Baie-Sainte-Catherine. 20
  • 21. 21 LA DÉMARCHE DANS LE SECTEUR PRIVÉ Bill Gates obtient un milliard de dollars pour l'énergie propre Publié le 12 décembre 2016 à 15:00 Le milliardaire et philanthrope américain Bill Gates orchestre une coalition de riches donateurs engagés à investir plus d'un milliard de dollars dans des technologies innovantes dans les énergies propres pour combattre le réchauffement climatique, a annoncé lundi sa fondation. 3. Enfin, dans les projets publics, le gestionnaire de projet a le devoir d’utiliser les fonds publics pour atteindre les objectifs fixés par les administrations gouvernementales. Le processus d’approbation et de budgétisation, aussi bien que les mécanismes de contrôle sur le contenu et les aspects financiers aident à garantir que les fonds dépensés obtenus sont bien utilisés pour fournir les meilleurs services publics aux citoyens.
  • 22. 22 LA DÉMARCHE DANS LE SECTEUR PUBLIC POUR UN MONTANT 2 000 FOIS MOINDRE Denis Coderre veut investir 500 000 $ dans les calèches Publié le 13 décembre 2016 à 05h00 | Mis à jour le 13 décembre 2016 à 06h08 Les élus de l'arrondissement de Ville-Marie devront approuver, ce soir, le financement de différentes mesures visant à améliorer l'industrie l'an prochain, comme l'aménagement de postes d'attente, le micropucage des bêtes, la formation et le port de l'uniforme chez les cochers.
  • 23. Toutes ces exigences s’appliquent, bien sûr, également aux projets publics municipaux. En fait, ils sont même encore plus complexes dans ce cas, contrairement à ce qu’aurait dit, à la blague, Jean Cournoyer, ancien ministre québécois qui a été aussi maire de Dollard-des-Ormeaux de 1978 à 1982, au sujet de la gestion d’une municipalité. Il disait: “il suffit simplement de -collecter les taxes; -collecter la neige; et -collecter les ordures…” 23
  • 24. Les projets publics municipaux ont des complexités encore plus spécifiques, entre autres, en ce qui concerne les parties prenantes pas toujours faciles à identifier et les exigences politiques qui auront des impacts souvent importants sur les échéanciers et les budgets. Nous verrons d’abord pourquoi les projets publics municipaux sont vraiment de nature particulièrement complexe. Ensuite, nous soulignerons les enseignements que l’on peut tirer de l’examen d’un certain nombre de projets municipaux pour saisir l’importance des interrelations entre les principales parties prenantes du monde municipal. 24
  • 25. 25 En quoi les projets publics municipaux sont-ils si complexes? Dans sa thèse de doctorat portant sur la complexité des projets publics municipaux, Sodade, écrit ceci: « Le nombre de catégories différentes de parties prenantes et leurs intérêts concurrents sont une source majeure de complexité de projet. Ces groupes de parties prenantes sont identifiés comme les citoyens corporatifs, les citoyens « ordinaires », les officiers municipaux, les élus, les développeurs et leurs commanditaires. Les projets municipaux tendent à être complexes en ce qui concerne la taille et le mandat de réalisation et sont typiquement caractérisés par un grand nombre d’employés, rendant le risque de complexités comportementales élevées… les municipalités peuvent être dites opérant dans un environnement complexe ». Source: Sodade, B.A.(2011). Project Management Complexities in Municipal Projects, ProQuest Dissertations Publishing, Calgary, University of Calgary, p.40.
  • 26. Source: Serge Chapleau, La Presse, 6 juillet 2016 26
  • 27. Pour d’autres chercheurs, le caractère temporaire d’un projet, l’unicité de son résultat et le fait que ses objectifs soient prédéterminés, qui sont des caractères génériques des projets, changent constamment en pratique dans les situations complexes. Dans son étude consacrée à la complexité des projets municipaux, Sodade considère que « ces observations ont été faites pour des entreprises privées relativement simples, gérer cette incertitude est nécessairement encore plus exigeant avec les projets municipaux». Source: Maylor, H., Brady, T. et al. (2006). From projectification to programmification. International Journal of Project Management, 24(8), pp. 663-674, cités dans Sodade, 2011, p. 43. 27
  • 28. D’autres chercheurs ont identifié trois sources principales d’incertitude dans les projets: 1. les incertitudes dans les estimés, 2. celles associées aux diverses parties prenantes compte tenu de leurs motivations et de leurs objectifs différents 3. et celles associées aux différentes phases du cycle de vie du projet. Sodade ajoute qu’on peut considérer d’autres incertitudes associées à un environnement de projet plus complexe et dynamique comme la nature changeante de l’intention du projet, l’impact d’une réaction concurrente de facteurs économiques externes et les changements très rapides dans les circonstances socioéconomiques et technologiques». Source: Atkinson, R., Crawford, L. et al. (2006). Fundamental uncertainties in projects and the scope of project management. International Journal of Project Management, 24(8), 687-698. cités dans Sodade, 2011, p. 44 28
  • 29. Sodade, toujours, ajoute ceci: «les incertitudes supplémentaires qu’entraînent les intérêts politiques et les responsabilités administratives limitées dans les projets publics… des complexités possibles causées par les interfaces interdépartementales qui caractérisent les projets municipaux, comme les différences marquées de rythme de travail, de culture et même de rivalités qui caractérisent les différents départements. » Ces dernières considérations sont très pertinentes quand on considère la nature très différente des services d’une municipalité typique: directions des Travaux publics, du Loisir, de la culture et de la vie communautaire et de la Sécurité publique, pour ne citer que celles-là. 29
  • 30. 30
  • 31. En somme, les études universitaires le confirment, les projets municipaux sont de nature complexe. Jetons donc maintenant un coup d’œil sur un certain nombre de cas réels pour illustrer davantage notre propos et en tirer ensuite les enseignements appropriés. 31
  • 32. 32 La complexité des projets municipaux: quelques illustrations Comme nous l’avons vu un peu plus tôt dans l’opinion du président du PMI, un des projets publics municipaux québécois récents qui s’est attiré le plus d’éloges est sans contredit le projet du Quartier international de Montréal. Dans son bilan final en 2006, on comptait pas moins de 25 prix et mentions dont un prix fort prestigieux dans le monde de la gestion de projet, soit le Project of the Year Award 2005 du Project Management Institute (PMI). Une enquête de satisfaction des usagers, publiée en 2004, révélait une appréciation générale très élevée à l’égard des résultats du projet. « La proportion de personnes interrogées très satisfaites est de 82% en ce qui a trait à l’esthétisme des aménagements et de 77% pour la qualité des aménagements et l’ambiance générale du quartier. Lorsque l’on combine les répondants très satisfaits avec ceux assez satisfaits, on obtient des taux de satisfaction respectifs de 97%, 96% et 94%. » Source: Quartier international de Montréal – QIM (2006). Bilan final du projet 31 octobre, Montréal, QIM, p. 24
  • 33. 33
  • 34. 34 Le projet du Quartier international de Montréal était décrit ainsi dans sa conception: …une formule originale de partenariat qui regroupe le gouvernement du Canada, le gouvernement du Québec, la Ville de Montréal, la Caisse de dépôt et placement du Québec et l’Association des riverains du Quartier international de Montréal (ARQIM). C’est à travers un organisme à but non lucratif, la société du Quartier international de Montréal, que ce partenariat se concrétise. Chaque partenaire siège au conseil d’administration de la Société et participe donc pleinement à la réalisation de ce projet structurant pour Montréal… L’originalité du partenariat du Quartier international repose en grande partie sur l’implication des propriétaires riverains du secteur. Source: Société AGIL (2015). «Présentation», Quartier international de Montréal
  • 35. 35 La forte implication de toutes ces parties prenantes, en particulier celle de l’Association des riverains du Quartier international de Montréal, a certainement contribué au succès remarquable de ce projet public. En effet, dans les projets publics municipaux, qui sont généralement de nature complexe, comme nous l’avons vu plus tôt, il y a de nombreux intervenants, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’organisation. Dans ce type de projet, les responsabilités et les risques sont partagés entre les partenaires et cela exige de les impliquer le plus et le plus tôt possible dans la gestion du projet et de préciser clairement les frontières des rôles de chaque intervenant. C’est une chose dont on doit alors se préoccuper rigoureusement.
  • 36. Publié le 16 décembre 2016 à 10h59 | Mis à jour le 16 décembre 2016 à 10h59 La Tour Eiffel reste fermée «La poursuite de la grève a été votée à l'unanimité» de la centaine d'employés présents à l'assemblée générale, a indiqué à l'AFP le responsable CGT, Denis Vavassori… Les grévistes n'ont pas de revendications salariales mais dénoncent notamment «l'infécondité du dialogue social avec (leur) direction et l'absence délibérée de transparence sur les décisions stratégiques» à venir. 36
  • 37. 37Dans une étude doctorale consacrée à la gouvernance participative, à partir du cas de «Sherbrooke Ville en santé, une table de concertation active depuis plus de 20 ans et regroupant les principaux acteurs du monde municipal», la chercheure québécoise Anne-Marie Corriveau a relevé ce qui suit: « [...] la centralité des valeurs et des principes autour desquels se réunissent les parties prenantes d’une table de concertation, ainsi que le rôle de moteur joué par des leaders jugés crédibles, légitimes et notoires. C’est aussi en conjuguant l’ambiguïté des objectifs et la souplesse du fonctionnement que l’adhésion des membres, porteurs de motivations et d’attentes multiples, semble être facilitée. Autour de ces concepts centraux se développent des phases (conception, design organisationnel, bilan et suivis) en interactions constantes les unes avec les autres, témoignant de la souplesse de l’organisation et de ses ajustements répétés en cohérence avec les principes qui animent la concertation. » Source: Corriveau, A.-M. (2009). L’émergence d’un modèle de concertation interorganisationnelle en contexte municipal: le cas de Sherbrooke Ville en santé, Thèse de doctorat en administration, Sherbrooke, Université de Sherbrooke et Université du Québec à Trois-Rivières, p.4
  • 38. 38
  • 39. 39 Bien sûr, cette gouvernance participative n’est pas destinée particulièrement ou uniquement à la gestion des projets publics municipaux. Elle s’applique à l’ensemble de la gestion publique bien qu’elle soit fort avantageuse dans le contexte particulièrement complexe des projets publics municipaux. Il est intéressant de noter qu’il y a plusieurs modèles municipaux de participation publique au Québec dont le modèle de participation préconisé par la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) qui s’applique à l’ensemble des municipalités du Québec. Dans le cas de Montréal, la Ville dispose d’un organisme indépendant, l’Office de consultation publique de Montréal (OCPM). À cela, il faut même ajouter aujourd’hui la stratégie montréalaise de ville intelligente et numérique.
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  • 41. 41La bonne gouvernance au niveau municipal en général, comme dans la gestion des projets publics municipaux en particulier, semble donc passer par une solide participation des parties prenantes concernées. C’est ce qui ressort, entre autres, de l’examen du fonctionnement de quatre cités européennes: 1. Bristol au Royaume-Uni, 2. Bergen en Norvège, 3. Cinisello Balsamo en Italie et 4. Heidelberg en Allemagne. Ces villes ont été choisies par les chercheurs pour examiner différents types de gouvernement local et de leadership politique. Les auteurs s’intéressent particulièrement à la complémentarité entre le leadership politique et l’implication de la communauté. Pour eux, ce dernier concept s’apparente à ce que nous avons appelé jusqu’à maintenant la gouvernance participative. Source: Haus, M. et J. Erling Klausen (2011). «Urban Leadership and community involvement: Ingredients for good governance?», Urban Affairs Review, vol. 47, no 2, pp.. 256-279.
  • 42. 42La ville de Bristol représente un type de gouvernement local classé, selon les chercheurs de cette étude, dans le groupe « Anglo ». Ce sont des pays dans lesquels le gouvernement local est considéré de manière prédominante comme un moyen d’offrir des services de la manière la plus efficiente et efficace possible.
  • 43. 43 «Le groupe « Franco » comprend les pays dans lesquels, dû à un héritage historique commun, les gouvernements locaux ont un statut fonctionnel bas, mais sont reconnus […] comme des unités exprimant une «identité communautaire» » La ville de Cinisello Balsamo est un exemple de ce type.
  • 44. 44 Dans les pays de la variante «Moyenne Europe et Europe du Nord», le gouvernement local est à la fois un solide fournisseur de services à l’intérieur de l’État- providence et une arène politique reconnue liée à l’identité locale. Comme il est particulièrement important, à l’intérieur de ce groupe, de considérer les caractéristiques des états unitaires et fédéraux, respective
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